[스크랩] 바우처 제도 이대로 좋은가?

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	바우처 제도 이대로 좋은가?

민주노동당 경기도당 장애인위원장(수원IL센터 소장) 김진규

 2005년 중증장애인들의 요구와 끈질긴 싸움으로 만들어진 활동보조서비스제도가 2007년 4월 시범사업 통해  전국적으로 실시되고 있습니다.

 2009년 시행 3년째를 맞이하는 지금 장애인 활동보조서비스는 전국의 1급 중증장애인들은 정부의 판정체계에 의해 최대 100시간(독거 장애인의 경우 180시간)까지 일정정도의 자부담을 내고 중개기관을 통해 활동보조서비스를 이용하고 있습니다. 일부 지자체는 자체 예산을 통해 추가 제공하고 있습니다.

 활동보조서비스는 말 그대로 이후 어떻게 방향을 잡아갈지 초미의 관심사이며, 위태롭기만 합니다. 민간시장의 진입이 허용하는 순간 애초에 기대했던 장애인의 자립생활 패러다임의 구현과는 전혀 상반되게 진행될 것입니다.

 현재 활동보조 서비스의 여러 가지 문제점을 요약해보면

하나. 바우처제도와 자부담

하나. 중개기관에 책임전가와 정부의 무책임성

하나. 질적 관리체계 등의 문제

하나. 활동보조인의 노동권등

의 문제로  인해 활동보조서비스가 가진 본래의 순기능조차 못하고 있는 상황입니다.

1. 정부의 사회서비스사업 특징

정부의 사회서비스 확충에 대한 구체적 추진배경은 다음과 같이 형식적으로 이원화된다.

첫째, 신사회문제의 극복을 위해 사회서비스 확층이 필요하다. 사회양극화, 근로빈곤층양산, 보육, 저출산, 고령화 등과 같은 새로운 사회위험에 대처하기 위하여 사회서비스 확충이 필요하다.

둘째, 일자리 위기. 대기업의 투자회피와 중소기업의 사업환경 열악화 그리고 산업구조가  탈제조업화로 변화하면서 급격하게 일자리가 줄어들고 있으며 새로운 일자리가 창출되지 않고 있어 사회서비스 확대를 통한 사회적 일자리창출로 일자리 문제를 해결한다.

 특히 정부는 2007년 사회서비스사업의 추진을 사회투자 정책의 일환으로 해석하고 있다. 사회서비스사업을 사회투자정책의 핵심 사업으로 추진하면서 정부는 특히 새로운 비용지불방식으로서 바우처제도를 전면 실시하였다. 정부가 강조하는 사회서비스 바우처사업의 특징을 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(사회서비스관리센터, 2007; 보건복지부, 사회서비스관리센터, 2007).

첫째, 일반서민 모두를 대상으로 하는 보편적 서비스를 제공한다.

둘째, 필요대상에게 구매권(바우처)을 부여함으로서 소비자선택권을 높이고 수요자중심의 시장구조를 정립한다.

셋째, 서비스생산 및 전달은 경쟁을 통해 민간이 담당함으로써 정부일변도 공급의 비효율 및 서비스왜곡을 방지한다.

넷째, 사회적 일자리를 창출한다.

 정부의 사회서비스기본전략은 이용자들의 선택권 및 경쟁강화와 시장활성화를 통한 민간시장공급이다. 즉, 선택권강화 및 기관 간에 경쟁을 유도하여 서비스의 질을 항상시키며 시장활성화를 통하여 사회서비스를 민간시장에서 공급하도록 한다는 것이다. 따라서 정부전략에 따르면 국가는 사회서비스활성화에 있어서 주체가 아니며 민간비영리공급자(기존 서비스제공기관)도 주체가 아니고 주체는 오직 시장이 된다. 정부가 추진하고 있는 사회서비스사업은 위에서 분석한 바와 같이 국민들의 기본적 욕구의 해결 및 사회의 번영과 삶의 질을 개선시킨다는 중요목적이외에 추가적으로

첫째, 이용자들의 선택권을 강화하며

둘째, 기관들 간의 경쟁을 유발하여 서비스의 질을 향상시키고

셋째, 나아가 참여기관들로 하여금 시장을 형성하도록 유도하며

마지막으로 사회적 일자리를 창출하겠다는 뜻을 내포하고 있다.

 정부는 이러한 세부목표들이 결국 사회서비스의 질을 향상시키며 궁극적으로는 사회적 일자리를 창출하여 일자리부족이라는 사회적 문제를 해결할 수 있어 사회서비스사업이 궁극적으로 기본목적인 국민들의 기본적 욕구의 해결 및 사회의 번영과 삶의 질을 개선시킬 수 있음을 강조하고 있다.

2. 사회서비스 전달체계로써 바우처(Voucher, 복지서비스이용권)

 정부는 국민의 수요에 부응하는 다양하고 질 좋은 사회서비스 보장을 위해 새로운 서비스 전달방법이자 급여형태인 바우처를 2007년도에 도입해서, 2008년도부터 전자바우처를 시행해오고 있습니다. 서비스 이용자에게 현금이 아닌 이용권을 발급하여 서비스를 선택하도록 하고 서비스 공급기관에게 서비스경쟁을 유도하여 고품질을 유도할 수 있다는 것이 정부의 취지입니다. 이로 인해 개인의 서비스 선택권 강화와 효용증대, 수요창출에 의한 공급증대로 인한 일자리 증대효과, 공급자간의 경쟁 제고와 이를 통한 질적 개선 및 효율성 제고할 수 있다는 것이 바우처제도의 의의로 밝히고 있습니다. 이를 통해 국민의 수요에 부응하는 다양하고 질 좋은 사회서비스를 보장한다는 것입니다.

 2008년도 까지 4대 바우처사업이 시행되어오다가, 2009년도부터는 7대 바우처로 확대되었습니다. 정부는 바우처제도의 도입과 시행에 대해 긍정적으로 평가해 왔고, 바우처제도를 중심으로 사회서비스 시장영역을 더욱 활성화시킬 계획입니다.

 그러나 바우처제도 시행이후 현장에서의 불만은 커져가고 있습니다. 문제점은 크게 다섯 가지 정도로 요약됩니다.

첫째, 기존 사회복지전달체계에서 민간 의존도의 심화로 인해 복지의 공공성은 이미 심각한 문제를 야기했다. 바우처제도는 복지의 공공성을 강화하기보다는 복지서비스 공급의 민간의존도를 더욱 심화시킨다는 점입니다.

둘째, 정부의 예상처럼 소비자의 선택과 공급자간의 경쟁을 통해 서비스의 가격과 질에 대한 규제가 실현되지 않는다는 점입니다.

셋째, 본인부담금제도로 인한 일부 이용자의 서비스 접근권 제한과 장기적으로 이로 인해 발생할 수 있는 서비스 양극화를 지적할 수 있습니다.

넷째, 바우처 사업을 통해 이제 까지 형성된 일자리는 나쁜 일자리로 평가되고 있습니다.

다섯째, 종합적으로 사회서비스의 질적, 양적 제고의 측면에서 바우처 제도로 인한 효과가 얼마나 유효한가에 대한 의문입니다.

3. 바우처의 개념과 방식

 전통적인 공급자 지원방식에 대한 비판에 대한 대안으로 바우처 방식이 제안되었습니다. 전통적인 공급자 지원 방식은 중앙정부가 표준적으로 설계한 프로그램을 민간 비영리 복지기관을 통하여 대상자에게 전달하는 방식을 의미합니다. 비판이 되었던 주요 문제는 전달과정에서 상당한 행정 및 재정관리 비용이 수반되고, 중앙정부가 표준적으로 공급하는 서비스들은 이용자의 욕구를 충분히 고려하지 못하며, 지역에 따라서 서비스 공급에 편차가 크다는 점입니다. 이로 인해 가용한 인력 및 재원 규모가 한정되어 있다는 점을 고려할 때 행정관리 부담을 줄이면서도 개인별 맞춤형 서비스를 제공할 수 있는 전달방식에 대한 대한이 필요했고, 효과적인 대안으로 시장과 수요자 중심의 전산관리 방식이 부각되었습니다(이재원, 2008: 75-78).

 이에 시장과 수요자 중심의 대안으로 바우처제도가 선택되었고, 2008년부터 전자바우처가 시행되게 된 것입니다. 바우처란 정부가 특정한 재화 혹은 서비스의 수요자에게 일정액에 상응하는 구매권을 부여하고 공급자에 대해서는 서비스 제공의 대가를 사후 지불해 주는 서비스 전달체계로 정의할 수 있습니다. 복지부에서는 서비스 수요자에게 일정액에 상응하는 구매권을 부여하고, 공급자에게 서비스 제공 대가를 지불해주는 서비스 전달체계로 정의하고 있습니다(보건복지가족부, 2008b: 1). 즉 바우처제도는 공공의 재원과 민간 운영이라는 기존의 사회복지서비스의 특성과 맥락을 같이 하지만, 기존에는 서비스를 제공하는 기관에게 직접 재원을 제공했던 형태에서 서비스 이용자에게 직접 이용권을 제공한다는 점에서 커다란 차이가 존재합니다. 이러한 측면에서 공공과 민간의 중간적 위치에 놓인다고 볼 수 있습니다.

 공공서비스 분류상에서 바우처제도

비용부담	공공			민간
공급형태	계약	직접	바우처		시장	자원체계	셀프서비스
	민간위탁/ 아웃소싱	기관에 직접 교부금형태로 지원	보육, 교육, 주택, 식품권 등		민간탁아, 노인, 장애인 시설	자원봉사 기관	가족구성원간의 비공식서비스 전달
생산/전달	민간	민간/공공	민간/공공		민간기업	민간	민간

자료: 최성은 외, 2007: 41.

 그러나 실제로 바우처 시행이후 전통적 공급자지원 방식에서 제기되었던 세 가지 문제는 해소되었다고 보기 힘듭니다.

 시장과 수요자 중심의 바우처 방식은 소비자의 선호에 따라 서비스가 공급될 수 있는 효과적인 대안으로 소비자와 공급자의 자발적인 선택기능을 사회서비스 공급에 적용할 수 있는 시장 기능을 활용하는 방안으로 알려져 있습니다. 잠재적 소비자에게 국가가 구매력을 보전하여 유효 수요를 창출하여 시장 기능이 형성된다는 전제가 설정됩니다. 이렇게 형성된 시장을 통하여 서비스가 공급되는 소비자 중심의 서비스 운용정책이면서 동시에 행정관리 부담을 줄인다는 효과를 노리고 있습니다.

 이러한 시장전략에서 사회서비스를 중심으로 서비스 이용자와 제공자의 관계가 수요자와 공급자로 전환된 것, 서비스 유효 수요가 창출되면 과연 소비자 중심의 형성될지의 여부, 행정관리비의 감소분이 서비스 노동자의 시급에서 공급기관의 관리운영비로 충당되고 있다는 점 등에 대해 보다 면밀한 검토가 필요합니다.

바우처제도를 통한 사회서비스 시장화 전략의 성공적인 운영을 위한 네 가지 전제 조건이 있습니다(강혜규 외, 2007a; 김윤수 외, 2007; 김창수 외, 2008).

첫째, 재화가 사회서비스라는 측면에서 바우처 제도의 명확한 정책목표를 설정하여 공급자들 간의 유의미한 경쟁 체제를 유인할 수 있도록 적정규모의 시장이 형성되어야 한다.

둘째, 공급자가 수요에 비해 부족할 경우 시장규모의 적정성에 대한 검토와 보완이 필요하다.

셋째, 서비스 이용자의 선택을 위한 공급자 및 공급되는 서비스에 대한 정보가 충분히 노출되어야 한다.

넷째, 바우처 도입시 서비스의 시장가격과 바우처의 가치가 일치해야 한다.

4. 바우처제도의 장․단점

 현금 또는 현물로 주어지는 급여보다도 바우처제도를 선호하는 이유는 다음과 같다. 소비자의 선택권이 상대적으로 최대한 보장, 규정된 일정한 목적에만 부합되게 허용된다는 점에서 소비 형태에 관한 사회적 통제 가능, 공급자간 소비자 확보를 위한 경쟁을 통해 재화나 서비스의 시장가격 인하 효과, 공급자가 소비자에게 얼마나 선택받을 수 있는가에 따라 예산 확보의 정도가 달라지므로 공급자와 정치인, 정부 관료와의 결탁에 의한 서비스 독점 차단, 그리고 정부의 직접제공보다는 시장원리에 따라 민간의 서비스 제공을 유도하는 대신, 구매력이 부족한 사람에게 정부가 보조함으로써 민간과 정부의 역할분담 과정에서 효율성이 제고된다는 점에서 선호되고 있다(배화숙, 2008: 323).

 반면에 바우처 형태에 대한 단점으로, 초과수요 발생 시, 서비스 공급의 제약이 발생하면 공급자가 자의적으로 수요자를 선정(scream skimming)할 수 있고, 그 결과 소비자의 선택권이 행사될 수 없다. 또한 서비스 공급자간 경쟁이 왜곡된다면 소비자 유인을 위한 지나친 마케팅 경쟁을 유발할 수 있다(유한욱, 2006: 59). 이와 같은 현상은 노인장기요양보험제도에서 이미 발생했는데 재가 및 시설 기관의 과잉 설립으로 기관 간의 과도한 경쟁이 빚어진 결과, 요양보호사들에게 마케팅 관련 업무를 포함한 부당노동행위 등이 발생했다. 그리고 시스템이 순기능 하지 못할 경우, 이용자를 서비스가 필요한 대상자로 보기보다는 수익을 위한 대상자로 받을 가능성이 충분히 존재한다(Thomas and Strauser, 1995: 18). 무엇보다도 사회서비스의 공급을 '시장원리'로 적극 활용했을 발생할 수 있는 다각적인 문제점에 대해 바우처 선호자들은 막연히 시장의 긍정적인 측면만을 부각시켜왔다.

사회서비스의 가장 중요한 부분은 공급체의 확대라기보다는 서비스의 보편성, 안정성, 비용의 공공성, 서비스 질의 향상 등을 꼽을 수 있다. 이러한 요소들은 시장원리에서 공급자의 확대로 실현하기는 불가능하다. 더욱이 2007년도부터 전자바우처 시스템이 사회서비스 시장 활성화를 위해 시행되고 있다.

 바우처제도의 장․단점과 실현 조건

장․단점	실현조건
장점 ∙ 생산자에게 보조금을 주는 방식보다 시민선택권을 높여주므로 바람직함.	∙ 서비스에 대한 소비자 선호에서 차이(variation)가 클 때 효과적임. ∙ 소비자가 현명하게 구매할 수 있는 능력이 있어야 하며, 서비스의 비용과 질, 구입 장소 등 시장상황에 대해 충분한 정보가 제공되어야 함. ∙ 경쟁적인 공급자가 많고, 시작비용이 낮아서 수요만 있다면 부가적인 공급자가 시장에 쉽게 진입할 수 있어야 함. ∙ 서비스의 질을 이용자가 쉽게 판별할 수 있어야 함. ∙ 서비스의 가격이 비교적 비싸지 않고, 구매가 자주 행해지는 경우가 바람직(경험으로부터 서비스관련 정보 체득이 가능)
단점 ∙ 증서(지불)를 통제하는 것은 현물서비스 통제보다 어려움 ∙ 정말 서비스를 필요로 하는 사람에게는 현물 서비스가 더 적합함.

Savas(1994) pp. 161-172

 현행 전자바우처의 문제점

전자바우처 단점

- 이용자들이 서비스이용을 위해 지불하여야 하는 조사정보비용과 협상비용 등의 거래비용이 발생한다. - 바우처사용에 따라 시간과 노력비용 등 이용자들의 이용부담비용이 증가한다. - 바우처관리를 위하여 국가의 관리비용이 증가한다 - 제공자와 이용자 간에 인간관계 중심의 서비스제공이 바우처로 인하여 형식적인 규정과 규칙 등을 강조하는 기계적관계로 전환되어 사회복지가치에 어긋난다. - 통합적 개입방법으로서 사례관리의 적용이 불가능하다. 일회적인 서비스 이외에 종합적이고 체계적인 서비스제공은 별도의 시간과 노력을 필요로 하지만 제공자와 제공기관들은 비용과 연관이 되지 않는 추가적인 정보와 서비스제공에 대한 책임성이 없어 이용자에 대한 관리의 필요성이 없어지고 이는 이용자들에 대한 서비스이용을 제한한다. - 낙인화가 일어나 의도하지 않은 사회적 배제가 일어날 수 있다. - 전자바우처에 따라 부수적으로 사용하는 단말기와 카드 사용 등에 거부감이 나타난다. 구체적으로 다음과 같은 점이 문제점으로 지적될 수 있다.

단말기 단점

- 단말기를 구입하기 위하여 추가비용이 들어간다. - 단말기에 대한 이용료를 지불하여야 하기 때문에 추가비용이 들어간다(통신비). - 단말기 오작동으로 인하여 필요없는 시간의 낭비가 일어난다. - 단말기가 작동하지 않는 농어촌지역의 경우 단말기는 무용지물이 된다. - 단말기 작동을 위한 추가 교육시간이 필요하여 쓸데없는 시간비용이 들어간다 - 단말기손실의 위험부담이 있다. - 단말기 고장은 수리를 위한 시간과 추가비용을 발생시킨다.

카드 단점

- 카드사용에 대해 이용자들의 심리적 거부감이 있다(비인간적이라는 점과 사용과 손실에 대한 심적 부담 등). - 카드사용에 대해 은행에 카드이용료를 지불하여 필요없는 관리비용이 들어간다. - 카드 손실의 경우 재발급을 위하여 시간과 노력비용이 들어간다. - 카드를 사용할 수 있는 (현 국민은행)은행과 그렇지 못한 은행이 있어 이용에 시간과 노력비용이 들어간다. - 농어촌 등 카드를 사용할 수 있는 은행이 없는 경우 추가적으로 송금료 등의 비용이 들어간다.

5. 바우처제도의 찬성과 반대

바우처 찬성과 반대

바우처 반대

바우처 찬성

- 비인간적이다. 사람과 사람사이의 상호행동기슬적용은 사회서비스영역의 기술적 특징이지만 바우처는 사람과 사람사이의 관계보다는 단순히 구매자(이용자)와 판매자(제공자) 사이의 거래관계를 강조한다. - 이용자들에 대한 낙인화현상이 나타난다. - 이용자들의 선택권 확대는 바우처가 아니라도 가능하다. - 제공기관들이 이용자들을 선별할 수 있어 이용자들이 역차별을 받을 수 있다(cream skimming 현상) - 정보비대칭문제가 발생한다. 즉, 이용자들이 제공기관을 선택할 수 있을 정도의 정보를 확보하는 것이 어려우며 현실적으로 정보를 확보하기 어려운 계층(빈곤계층, 장애인 등)에게 형평성의 문제가 나타난다. - 정보를 확보하기 위한 시간노력 등 거래비용이 증가한다. - 지정된 서비스이외에는 서비스를 제공받을 수 없어 이용자들의 다양한 욕구를 해결하는 것이 어렵다. - 기관이나 제공자의 자체적 판단에 의해 필요하다고 생각하는 서비스를 제공할 수 있는 자율권은 사라지고 재정적 통제는 강화되어 조직유연성이 경직되며 기관 간 경쟁으로 인하여 사회적 비용은 증가된다. - 바우처를 사용했느냐 안했느냐 그리고 비용지불의 흐름을 추적하는 것은 용이하지만 사회서비스사업의 성과관리시스템을 구축하는 것은 불가능하다. - 바우처이용자가 제공기관의 서비스를 계속적으로 제공받을 것인지에 대한 서비스지속성이 보장받을 수 없어 바우처를 통한 이용자의 변화를 지속적으로 관찰하고 관리하는 것이 불가능하다. 즉 사례관리가 불가능하다. - 협력의 가치가 사라진다. 사회서비스영역에서 사회적 가치의 추구 또는 사회적 목적을 가진 비영리조직들의 설립목적이 적자생존의 시장가치로 전환된다. - 바우처는 이용자의 상황변화에 유연하게 대처할 수 없다. 즉, 이용자는 바우처를 가지고 정해진 서비스와 제화를 정해진 양만큼만 제공받아 도중에 서비스의 양이나 정해진 서비스가 필요 없는 경우 바우처는 무용지물이 되어 사회적 비용의 낭비를 초래하게 되며 이용자들의 도덕적 해이문제가 발생하게 된다.

- 이용자 선택권이 강화된다. - 서비스를 제공하는 기관 간에 경쟁이 유발되어 재화와 서비스 질의 개선을 기대할 수 있다. - 기관을 관리하여야 할 필요성이 없어져서 관리와 통제가 쉽다. - 정부보조금이 기관을 거치지 않고 이용자에게 직접 지불되어 재정적으로 효율적이다. - 표적효율성이 높다.

6. 활동보조서비스를 통해 본 바우처제도의 문제점

1) 민간과 정부의 역할 분담의 효율성확보는 결국 정부의 책임 전가

 활동보조인서비스에서 활동보조인을 고용하고 서비스를 제공하고 있는 중개기관이 현재 모든 책임을 안고 있습니다. 서비스제공이 안정적으로 이루어지기 위해 필요한 운영비 및 전담인력 인건비, 활동보조인의 노동권, 이용자에 대한 적절한 활동보조서비스 지원 이 모든 것이 바우처 8000원안에 포함되어 중개기관에 제공됩니다. 서비스 제공기관은 바우처 매출을 통하여 도우미 임금, 카드 단말기 유지비용, 기자재 비용, 관리 비용 및 기타 운영에 소요되는 경비를 충당해야 합니다. 서비스 종사자들의 4대 보험과 퇴직금까지 감당하기 버거운 실정입니다.   실제 활동보조를 하는 과정에서 발생한 교통사고나 추락사고가 발생하여 중개기관이 배상한 사례가 있고 퇴직금, 4대 보험, 주말/야간수당 등의 노동환경 보장에 대해서도 중개기관에서 끙끙대고 있습니다. 현 바우처제도에서 사업을 진행하고 있는 중개기관이 모든 책임을 떠안고 있지만 중개기관이 시장에 살아남기 위해 역으로 횡포를 부린다 해도 이용실태 점검 평가, 사후관리와 책임기관이나 주체가 전무한 실정에서 막을 방법이 없습니다.

 

2) 수요자 중심, 수요자 선택권 보장은 자부담으로 인한 서비스 이용 포기, 선택기회 제한

 활동보조서비스 바우처를 이용하기 위해서는 우선 자부담을 넣어야 합니다. 또한 추가로 더 필요한 경우에는 본인이 바우처를 구매하여야 합니다. 활동보조서비스를 받고 싶지만 자부담이 부담되어 신청 못하는 경우가 많고 수요자에 따라 주말/야간 활동보조나 노동의 강도가 센 활동보조가 필요한 경우가 있지만 제대로 요구할 수도 없는 상황입니다. 경제적 능력에 따라 차별과 선별적으로 서비스가 제공되고 있고 질적 활동보조가 생산될 수 없는 상황에서 수요자의 선택권이 보장될 수 없습니다.

3) 공급자간 경쟁을 통한 질적 서비스제공은 평가관리체계의 부재로 기관 과열 경쟁 및 질적 서비스 관리부재

  이용자의 구매선택을 받기위해 중개기관은 더욱더 질 좋은 서비스를 제공할 것이라는 정부의 계획과 달리 현장의 상황은 다릅니다. 사회적 경험과 정보가 취약한 대다수의 이용자는 구매선택을 할 선택권과 정보가 주어지지 않습니다. 활동보조인이 내 요구에 맞지 않더라도 참고 받아야하는 경우가 많고 중개기관도 이용자의 욕구를 충족시킬 활동보조인을 확보할 수 없어 허덕대고 있는 상황입니다.

 

 또한 무한경쟁체계 속에서 중개기관은 이용자확보 중심으로 운영되고 있어 제대로 서비스 관리가 이루어지지 않고 있습니다. 현재는 사업초기단계라 신규이용자확보 중심이지만 이후 기관간의 무한경쟁체제가 가속화 될 경우 경쟁에서 살아남기 위해 활동보조인의 노동조건은 더욱 열악해 질 것이며 이용자와 활동보조인에 대한 중개기관의 횡포도 늘어날 것입니다. 하지만 정부는 이에 대한 중재와 질적 서비스의 기준과 평가체계조차 없는 상황이고 도/군단위의 도서벽지에 있는 중증장애인이 이러한 시장의 논리에 속에 철저히 배제되는 것에 대한 대책 또한 부재한 상황입니다.

4) 효율적 서비스 체계 통합 및 재편은 다른 서비스까지 활동보조로 편입, 절대적인 서비스의 부족 초래

 활동보조서비스가 시행되고 가사도우미나 산모도우미도 바우처제도를 도입하면서 ‘유사사업 중복수혜금지’라는 지침 하에 활동보조서비스를 이용하면 다른 지원은 포기해야합니다. 작년까지만 하더라도 활동보조를 이용하며 지자체에서 지원하는 가사간병지원을 통해 끼니라도 제때 해결할 수 있었는데 지금은 끼니 챙겨 먹기도 어려운 상황에 놓여 있습니다. 월 90시간이라는 활동보조서비스로는 중증장애인으로서는 일상생활을 할 수 없는 상황에서 다른 지원까지 제한하여 개인과 그 가족의 부담을 가중시키고 있습니다.

  

 또한 활동보조서비가 적은 양에도 불구하고 근로지원, 간병, 케어, 가사지원 등의 여러 영역까지 포괄하게 되면서 전문화된 서비스가 이루어 질 수 없고 활동보조서비스의 개념과 대립되어 현장에서 일어나는 충돌도 많습니다. 월 200시간 이상 씩 하루에 24시간동안 활동보조가 필요한 중증장애인에게 제대로 기능하지 못하고 활동보조가 아닌 다른 전문적 지원이나 접근성확보가 필요한 장애인에게도 불필요한 서비스로 기능하고 있습니다.

 

5) 사회적 서비스 확충 및 좋은 일자리 확대는 커녕 저임금 비정규직 양산

  현재 활동보조서비스에서 활동보조인의 노동권 보장의 책임은 중개기관에 전가되어 있는 상황이고 정부에서 매년 새롭게 계약을 체결하는 프로그램형 사업이라는 방식은 활동보조인의 노동자성을 더욱 애매하게 하고 있는 상황입니다. 시급 6000원(현재 2000원은 중개기관 수수료)이 많은 돈처럼 느껴지지만 한 달에 90시간 일하는 활동보조인에게는 아르바이트 정도밖에 되지 않아 처음에는 시급을 보고 많이 신청하지만 6개월을 지속하는 보조인이 거의 없습니다. 대부분 힘들어서 관두거나 이직하는 경우가 많고 30대 이상의 여성노동자들이 대부분 입니다. 다른 사회서비스도 마찬가지겠지만 활동보조서비스는 ‘사람’에게 제공되는 대인 서비스입니다. 따라서 장기간 노동을 통해 학습되는 대인 숙련기술이 필요한 영역으로서 활동보조인이 안정적으로 서비스를 제공할 수 있는 노동환경이 필수적인 상황에서 바우처제도는 활동보조서비스의 질을 담보할 수 없습니다.

 

6) 그리고 왜곡된 당사자주의에 대한 비판

  시장화의 논리 속에 왜곡된 당사자주의와 소비자의 권리 운운하며 바우처사업이 장애인의 자기결정권 확보에 있어 중요한 기능을 하는 것처럼 여겨지고 있고, 활동보조사업의 이러한 문제에 대해 제 목소리를 내야할 자립생활센터 조차 중개기관 경쟁에만 몰두하고 있다는 것입니다. 활동보조서비스를 시행하면서 일부에선 당사자인 자립생활센터가 중개기관이 되어야 한다며 활동보조서비스에 대한 정부의 책임성 강화에 대한 고민이 부재했다는 것입니다. 시장화논리 속에서 돈이 있는 장애인만 활동보조서비스에 접근할 수 있고 선택권을 행사할 수 있는 상황에서 이는 시장의 논리에 배제된 장애인에 대한 최소한의 사회적 지원들마저 시장의 논리로 파괴하고 있다는 것은 분명히 해야 합니다.

7. 바우처제도 폐지와 이후 대안

 사회서비스체제의 유형별 특징

구분	국가	특징
공공서비스 모델	스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이	사회서비스의 공급, 전달, 규제, 재정모두 공공부문의 압도적 우위
가족주의 모델	스페인, 그리스, 포르투칼	강한 가족제도에 의한 사회서비스의 저발전과 파편화
자산조사-시장의존모델	영국, 아일랜드, 미국	사회적 보살핌은 개인책임, 국가는 자장 의존저거인 집단에게만 표적화된 서비스 제공
보충주의 모델	독일, 오스트리아, 네델란드	교회를 중심으로 한 비영리부문에서 사회서비스 공급, 재원은 국가 조달
동아시아 가족부의 유형	일본, 중국, 한국,대만	미성숙한 복지체계, 사회서비스에 있어서 가족중심의 보호체계

* 출처: 김영순 외, “복지국가유형별 사회서비스의 발전과정과 시사점”, 보건복지포럼, 2007.3.

 

수요자중심민영화모델과 공급자중심민영화모델 비교

	수요자중심모델	공급자중심모델
도구	바우처와 세금감면(tax allowance)이나 개인계좌 그리고 현금수당	보조금(grants), 계약, 비영리기관에 세금혜택, 공개입찰, 민과 관의 협력체계
재정지원방식	소비자보조금방식	제공자보조금방식
특징 (가정)	-국가는 경쟁과 선택으로 재정적 효율성을 확보할 수 있음을 전제 -일부 국가에서는 공적복지재정축소를 전제	- 국가는 공적복지재정책임을 유지 - 재정적 책임성 및, 성과관리강조 - 효과성개선전제
장점	-재정과 서비스운영관리측면에서 국가는 모두 간접적 책임만 진다. -이용자의 선택권이 강화되므로,  이용자 중심성이 증가할 수 있다. -서비스 공급기관의 품질향상 노력이 증가할 수 있다.	-국가는 직접적으로 재정적 책임만 있고 운영과 관리는 민간조직에게 있어 공적조직이 가지고 있는 관료적 한계를 극복하고 서비스가 보다 효과적으로 제공될 수 있다.
단점	-정보비대칭으로 취약계층에 대한 보편적 서비스제공에 한계가 있다. -공적복지의 국가책임에 대한 도덕적 해이가 발생할 수 있다. -공적복지영역의 축소가 발생할 수 있다. -거대자본을 바탕으로 하는 거대영리기관이 서비스를 독점하는 경향이 일어날 수 있다. -기관들이 이용자들을 선별하여 서비스를 제공하는 서비스차별이 일어나 이용자간에 양극화가 일어날 수 있다. -다수의 공급기관이 형성되기 어려운 서비스나 전문성이 강한 서비스 등에는 효과적이지 않다. -적극적인 정보공개나 품질관리체계가 구축되지 않은 상태에서는 오히려 취약계층에게 불리하다.	-서비스를 독점하는 비영리조직의 도덕적 해이가 발생할 수 있다. -서비스이용자들은 서비스이용에 있어 도덕적 해이가 발생할 수 있다

 민영화와 시장화 구분

	민영화	시장화
가치	사회적 가치: 지역사회번영 등의 사회적 목적 실현	시장가치 : 이윤추구
가정	생산과 공급에 있어 협력과 조정을 강조. 민관협력네트웍 등의 협력실천을 위한 조정기구강조	생산과 공급에 있어 시장의 자율적 조정과 경쟁 강조
국가역할	국가는 관리통제의 역할 그리고 재정책임	국가는 최소한의 재정지출만을 추구하며 개입은 제한적임
도구	위탁계약, 민관파트너쉽	수당, 바우처
이용자	비영리기관이 서비스독점하며 이용자들은 선택권이 제한	영리와 비영리기관이 서비스를 제공하며 이용자들의 선택권은 강화

7. 결론

 위에서 사회서비스시장화와 바우처를 둘러싼 문제점들을 소개하였습니다.

 특히 바우처와 연관이 있는 수요자중심모델과 수요자중심모델에 따른 사회복지영역의 시장화 그리고 수요자보조금방식의 도구로서 바우처를 현 사회서비스사업과 연관하여 살펴보았습니다.

 바우처지불방식은 복지혼합의 대표적 부산물이지만 모든 국가가 바우처지불방식을 선호하는 것은 아닙니다. 현실적으로 바우처는 표적효율성이 높다는 장점을 지니고 있기도 하여 미국에서는 음식에 대한 보조를 위하여 오랫동안 바우처를 지불방식으로 사용하고 있습니다.

하지만 어떤 제도라 해도 외국의 제도를 그대로 한국에 적용하는 것은 무리가 따른다고 보여 집니다. 한국은 한국의 정치 경제 사회문화적인 특성과 외국과는 다른 사회적 가치를 가지고 있습니다. 또한 가장 중요한 것은 복지의 물적 토대가 취약하여 외국에 비해 수십 년 뒤떨어져 있음을 고려하여야 합니다.

 정부는 사회서비스를 이용할 수 있는 대상을 모든 국민으로 확대하여 해석하고 있습니다. 물론 사회복지서비스가 전 국민을 대상으로 확대 적용되어야 한다는 것은 새로운 사회적 위협에 대해 전 국민이 위험에 노출되어 있다는 점에서 이해할 수 있지만 이는 사회소외계층에 대한 사회서비스가 이미 일정정도 수준에 있는 복지선진국들의 경우로 한정되며 우리나라와 같이 사회서비스가 그동안 제공되지 않은 경우 그 대상은 일차적으로 사회소외계층에게 집중되어 있어야 합니다. 따라서 사회서비스의 영역과 범위 그리고 대상에 대한 보다 면밀한 분석과 사회적 합의가 선행되어야 사회서비스사업의 효과는 더욱 증대할 수 있을 것입니다.

 마지막으로 보편적 사회서비스 확대 제공은 반드시 다음과 같은 전제조건에 대한 점검과 숙고가 필요하다는 점을 지적하며 토론을 마치겠습니다.

첫째, 사회문제에 영향을 받은 사회적 욕구를 가지고 있는 사람들에게 기본적 삶을 유지할 수 있을 정도의 공공재적 성격의 사회서비스가 우선적으로 제공되어야 합니다. 사회서비스의 주요 대상자는 사회소외계층 또는 취약계층입니다. 따라서 사회소외계층이나 취약계층인 노인, 아동, 장애인, 알콜중독이나 약물중독자 등이 보편적 삶을 유지할 수 있는 국가책임의 보편적 서비스제공이 사회서비스조항의 주된 목적이 되어야 합니다.

둘째, 국가의 사회복지서비스제공에 있어 정보에 취약한 소외계층이 정보없이도 차별없이

사회서비스를 제공받을 수 있도록 하는 사회복지전달체계가 확보되어 있어야 합니다.

셋째, 민영화에 있어 사회복지서비스의 생산의 책임은 여전히 국가에게 있습니다. 사회서비스제공 또는 전달에 있어 현재 사업운영관리는 민간조직이 하며 모든 사업운영 전반에 대한 책임도 민간조직에게 있습니다. 따라서 사업의 주체는 현실적으로 민간과 국가에게 모두 있다고 할 수 있습니다. 하지만 현재 정부는 재정지원방식을 소비자중심모델로 전환하여 제공자에 대한 재정적 압박을 강화하고 있어 기관의 사회복지서비스영역에 대한 더 많은 투자와 개발을 제한하여 사회복지발달에 부정적인 효과를 가져다주고 있습니다. 사회복지서비스제공의 성공과 실패는 민과 관의 협력과 조정 그리고 참여와 개입의 자율성 확보 등의 사항에 기인한다는 점을 반드시 전제되어야 합니다.

넷째, 바우처와 같은 재정지원방식은 제공되는 사회서비스의 특성과 전제조건에 대한 사전 검토가 필수적이라고 할 수 있습니다. 이는 어떤 서비스는 바우처보다는 현금이나 현물서비스가 보다 효과적이며 전제조건이 형성되어 있지 않은 경우 정책은 실패할 수 있기 때문입니다. 국가의 예산은 한정되어 있으며 한정된 예산을 보다 효율적으로 관리하고 통제하고 싶은 것은 모든 정부의 바람일 것입니다. 사회문제의 확대에 대한 재정압박을 형평과 효율의 조화를 통헤서 해결하기 위한 정책적 시도는 바람직할 수 있지만 반드시 선행되어야 하는 점은 정책시행에 앞서 실행되려는 정책에 대한 심각한 숙고가 반드시 있어야 국가는 필요없는 예산낭비와 국력소모를 피할 수 있다는 점입니다. 이러한 점에서 비우처제도는 보다 전면적인 숙고가 필요한 제도라고 보여 집니다. 

다섯째, 시장의 실패 특히 시장이 창출해내는 사회불평등 해소에 초점이 맞추어져 있는 소외계층에 대한 차별해소와 빈곤화해결 등의 사회문제해결에는 국가의 재정적 책임과 관리 통제가 선행되어야 한다는 점입니다. 시장이 만들어낸 불평등문제를 다시 시장으로 해결한다는 것은 불평등문제의 확대재생산을 의미하는 것이기 때문에 일반적으로 복지국가는 시장의 불평등문제를 해소하기 위해 적극적 의미에서 국가복지서비스를 제공하고 있습니다. 국가가 직접 제공하는 복지서비스와 민간조직이 제공하는 복지서비스는 반드시 구분되어야 하며 복지혼합은 바로 민간조직의 복지서비스분야에서의 혼합을 의미하지 시장이 만들어낸 사회문제해결을 민간조직에 떠넘기는 혼합을 의미하지는 않습니다. 결국 시장혼합이 가능한 영역과 국가복지영역은 구분되어야 하며 소외계층에 대한 사회서비스제공은 국가복지영역으로 반드시 국가가 직접 해결하여야 하는 영역임을 명심하여야 합니다.

『참고문헌』

강혜규․노대명․박세경․강병규․이상원․조원일․이병화(2007a). "사회서비스 확충방안 연구-주요 사회서비스 수요 추계 및 정책과제". 정책보고서. 한국보건사회연구원.

제갈현숙(2008). 사회서비스 시장화 전략의 문제와 대안모색

서울복지시민연대 토론자료(2008) “사회복지서비스 바우처제도 개선방안”

대전참여연대 정책워크샾(2008) “복지시장화에 대응하는 지역복지운동의 과제”

쟁점토론 (계명문화대학, 대구장역자활센터, 우리복지시민연합 ,2008) 바우처제도, 사회복지의 확장인가, 퇴보인가

출처 : 이영환

글쓴이 : 영환도사 원글보기

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